能源强国蓝图绘就，新征程开启。国家发展改革委、国家能源局日前印发《新型能源体系建设“十五五”规划》（下称《规划》），这既是未来五年能源发展的行动总纲，更勾勒出能源强国建设的清晰路径，安全韧性更足、能源结构更优、系统形态更新、创新活力更强的新型能源图景正全面铺开。
相较于“十四五”时期的打造“现代能源体系”，“十五五”规划的核心是新型能源体系。两字之差，意味深长，多位业内专家对能见度表示，能源系统将从规模扩张、结构优化走向系统重构、范式重塑。
更优结构：历史性转折，能源供给主体换位
《规划》提出目标：2030年初步建成清洁低碳安全高效的新型能源体系。能源综合生产能力达到58亿吨标准煤，电力系统互补互济和安全韧性水平全面提升，能源进口多元可控；煤炭和石油消费达峰，非化石能源消费比重达到25%；电力装机规模达到54亿千瓦，风电和太阳能发电装机比重超过50%、成为电力装机主体，非化石能源发电量比重达到50%、成为电量主体。
值得注意的是，能源综合生产能力、非化石能源消费比重、单位电量碳排放下降为约束性指标，必须兑现；电力总装机、非化石能源发电量比重、电能占终端能源消费比重等为预期性指标，留有灵活应对不确定性的弹性区间；在接续“十四五”指标基础上，《规划》新设2项指标，分别是单位发电量碳排放指标下降10%以上，重点行业节能量1.5亿吨标准煤以上。
国家发展改革委党组成员、国家能源局局长王宏志在6月26日举行的国新办发布会上表示，为了实现上述目标，任务安排突出“三个强化”：强化空间布局统筹优化、强化体系建设战略协同、强化工程项目带动支撑；顺应能源发展内外部形势，围绕安全保障、低碳转型、创新发展，将重点加强油气安全保障、重点加强新型电网建设、重点推动AI与能源双向赋能。
“‘十五五’是我国能源转型从规模扩张上半场迈入系统重构下半场的关键拐点，能源体系在供给结构、系统适配、开放生态、产业融合等维度发生根本性变化。”国网能源研究院董事、党委书记魏玢对能见度表示，“十五五”时期，我国能源供给格局将发生结构性变化，非化石能源主导地位确立。煤炭、石油消费实现达峰，非化石能源发电量占比达到50%，标志着我国能源供给彻底打破化石能源主导的路径依赖，完成从“化石能源为主体、新能源为补充”到“非化石能源为主体、化石能源为兜底”的主体换位。
她补充称，“十五五”期间，灵活弹性的开放能源生态将逐渐形成，用户侧从被动用能转向主动参与系统调节，形成责任共担、成本共摊、成果共享、安全共治的转型生态；能源与产业深度融合，能源从保供扩展为经济发展的新引擎。
山东临沂的一处光伏基地。新华社 图
中国石油集团经济技术研究院院长、党委副书记陆如泉对能见度表示，《规划》确立了可再生能源的“双主体”地位，首次同时成为电力的“容量主体”和“电量主体”，能源结构迎来历史性转折。
陆如泉介绍，从当前我国一次能源消费结构来看，煤炭仍居首位，石油和天然气合计位列第二、占比约为25%，非化石能源约为21%。“到2030年，非化石能源在用能结构中的占比将达到25%，其增长意味着煤炭、石油和天然气比重的下降。届时，非化石能源将成为仅次于煤炭的第二大能源类型。”
陆如泉认为，从《规划》看来，“十五五”时期油气依然被赋予了保障国家能源安全的战略重任，是安全保障的“压舱石”与绿色转型的“稳压器”。他对能见度称，石油在交通用能领域的占比预计将持续下降，但在化工原料领域的用量将稳步上升，即“减油增化”；天然气作为相对清洁的化石能源，仍将保持稳定增长。“未来五年油气产业发展‘守’与‘攻’结合：‘守’住国内2亿吨原油产量的底线和完备的管网储备体系。‘攻’向深地深海等新领域，并从燃料向‘原料’和‘新材料’转型。”
“‘十五五’的能源体系之变，不是某个指标的提高、某个项目的增加，而是整个能源系统的结构重组、制度重构和范式转换。”国家发展改革委能源研究所新能源与可再生能源研究中心副主任郑雅楠对能见度分析称，“十五五”是我国能源体系从量的积累迈向质的飞跃的关键窗口期，核心是从“堆规模”转向“建体系”，集中体现为四个历史性转变。
一是能源结构换主角。过去煤炭石油是“主角”，新能源是“配角”。到2030年新能源装机占比将超50%、非化石发电量达50%，非化石能源正式成为供应主体，煤炭石油消费达峰后逐步退居“兜底保障”位置，这是能源结构主体的历史性换位调整。二是电力系统换形态。过去是“大机组、大电网、集中式”的线性扩张模式，未来是“源网荷储一体化”的蜂窝化协同——风电光伏基地远距离输送、分布式新能源就地消纳、储能灵活调节、智能化供需互动等多要素深度耦合，将从统一平衡、发输配用单向流动转向更大范围优化配置与更小范围自我平衡并重、主配微协同。三是治理方式换逻辑。过去管能源主要靠行政调控——能耗双控、指标分解、计划调度，未来碳排放双控全面落地，统一电力市场基本建成，价格信号成为资源配置的核心杠杆，政府从“划指标”转向“建规则”，企业从“被动服从”转向“主动响应”。四是发展理念换重心。过去追求“有没有”“够不够”，规模是硬指标，未来追求“稳不稳”“强不强”，系统韧性是核心竞争力。综合生产能力58亿吨标准煤、自主保障能力提升，标志着能源体系走向“强而稳健”。
“‘十五五’是建设能源强国的起步期，是加快建设新型能源体系、新型电力系统的攻坚期，也是实现碳达峰目标的决胜期。”电力规划设计总院党委书记胡明表示，《规划》提出能源供给向多元拓展、安全保障向韧性拓展、低碳转型向消费拓展、产消布局向协调拓展、科技创新向产业拓展、能源治理向协同拓展、国际合作向多元拓展，既是对以往五年规划的接续实施，又充分体现了新型能源体系建设的新要求。
玉门风光基地。甘肃日报 图
更高投资：20万亿精准投向，“保供、绿色、新业态”并进
王宏志在国新办发布会上介绍，预计“十五五”能源重点项目和新业态投资保持稳步增长态势，总规模超过20万亿元。“能源项目投资规模大、带动效应强，这20万亿投下去，将有效带动科技研发、装备制造、施工建设等产业链上下游全面发展，为经济高质量发展注入强劲动能。”
他表示，“十五五”能源规划中，既有能源生产输送的“大”工程，也有体现能源新质生产力的“新”项目，总体可分为三类：第一类用于强化能源安全保障，主要包括油气、煤炭、支撑性电源和煤制油气等，这些能源保供的基本盘未来投资将保持稳中有升态势，五年总投资规模比“十四五”增长10%以上；第二类用于推进绿色低碳转型，主要是实施非化石能源十年倍增行动。电源侧，新能源主体地位将更加突出，占电源投资的比重进一步提升到接近60%。电网侧，建设跨省区输电通道、省间电力互济工程、电网主网架、配电网和智能微电网，“十五五”电网投资比“十四五”增长30%以上；第三类用于推进新质生产力发展，主要包括布局一批绿色氢氨醇生产基地项目，拓展多用户绿电直连场景，建设包括新型储能、综合能源服务、虚拟电厂、算电协同等新产业新业态项目，这部分的“十五五”投资规模将超过2万亿元。
“20万亿的保供投入、绿色投入和新业态投入不是简单‘分蛋糕’，而是相互支撑、缺一不可，共同服务于2030年初步建成清洁低碳安全高效新型能源体系这一总体目标。”郑雅楠对能见度表示，油气、煤炭、支撑电源投资仍保持10%以上增速，好比大楼的“承重墙”——撑住整栋楼，遭遇极端情况更能扛住压力、托住全局。《规划》明确，能源综合生产能力要达到58亿吨标准煤，原油年产量稳定在2亿吨，天然气产量稳步增长，同时形成1亿吨/年以上的煤炭产能储备。“这组数字意味着，在新能源加快发展的同时，化石能源的‘压舱石’作用丝毫不能动摇。”
2025年冬季来临前电煤保供忙，河北省唐山港京唐港区煤炭堆场。新华社 图
与此同时，新能源投资占电源投资比重提至近60%，是未来五年最大的增量所在。郑雅楠介绍，到“十五五”末，非化石能源装机将超过35亿千瓦，风电和太阳能发电装机达到28亿千瓦以上，几乎相当于当前美国、印度、日本、德国、巴西、加拿大、法国七国全部电力装机总和，新能源在我国多数地区具备经济优势，投资向新能源倾斜符合市场规律。电网投资增长30%以上、新增西电东送能力8000万千瓦以上，解决的是“发了电送不出去”的瓶颈，让“三北”地区的风光电力能够跨越千里送达负荷中心。
保供投入是底线、绿色投入是主力，新业态投入成为增量引擎。绿色氢氨醇、虚拟电厂、算电协同等超2万亿元投资，属于面向未来的新赛道。这既是拉动投资增长的“新引擎”，也为能源转型发展打开“新空间”。
国际能源署在最新发布的《2026年世界能源投资报告》中预测，2026年全球能源投资将达到3.4万亿美元，较2025年增长5%。其中约2.2万亿美元投向电网、储能、低排放燃料、核能、可再生能源、能效和电气化领域，约1.2万亿美元投入石油、天然气和煤炭。
“我国能源投资结构与国际发展态势具有一定的相似性，但对清洁能源的投资力度更大。”陆如泉认为，“十五五”的能源投资方向，既是对“十四五”的承继，也将在此基础上更趋优化与科学。
从“十四五”的投资格局来看，第一大类是非化石能源发电，投资体量占据绝对主力；第二类是新型电力系统基础设施，包括电网升级和新型储能投资；第三类是化石能源的清洁高效利用，涵盖煤炭清洁利用、油气增储上产及非常规油气开发，仍有大量资金投入；第四类是能源新业态的培育，如氢能产业和充换电设施。“未来一个时期，上述方向将作为投资优先领域得到延续和强化。”他对能见度称。
此外，亦有行业人士对媒体分析称，“十五五”油气等领域投资年均增速约2%、电网投资年均增速约5%，与GDP增速目标匹配，折射出“十五五”降油、稳气、拓绿的能源发展方向。
中国石油首个百万吨级油田低碳示范区大庆喇嘛甸油田低碳示范区的抽油机。新华社 图
更强韧性：何以风雨不动安如山
全球能源转型正步入“无人区”：可再生能源发电装机规模超越传统化石能源，但系统成本和风险同步攀升；人工智能数据中心异军突起，成为电力系统的新变量；国际形势动荡变革加剧，传统能源战略通道的安全逻辑面临重估，对全球能源流向和投资决策产生深远影响。
持续强化系统抗风险韧性是能源发展的重中之重。王宏志在国新办发布会上称，“十五五”时期是基本实现社会主义现代化夯实基础、全面发力的关键时期，能源需求还要持续增长，将始终把能源安全放在首要位置，坚持底线思维、系统思维：一是做好化石能源的“开发”和“储备”，煤炭是我们稳定能源供应的最大底气，要立足这一国情做好煤炭基地建设。油气要加大国内勘探开发力度，稳定石油产量，增加天然气供应。同时，还要加强能源储备，健全油气储备体系，加强煤制油气产能和技术储备，完善煤炭产能储备，做到“风雨不动安如山”。二是显著提升非化石能源供给，坚持风光水核等多能并举，构建新型电力系统，促进新能源大规模高比例开发利用，加快推动新增用电量由清洁能源供应。三是扩大能源合作朋友圈，坚持能源进口多元化，加强与重点能源资源国的互利合作，与各国一道维护好能源运输通道安全，保障开放条件下的能源安全。
国家能源局新闻发言人、副局长万劲松表示，“十四五”以来，我国煤电装机占比由49%降到了32%、发电量占比由61%降到51%，煤电污染物排放标准和气电相当。“十五五”时期，为支撑新能源快速发展和保障用能需要，还要继续发挥煤电的作用。国家能源局电力司司长杜忠明介绍，将从源网荷储各个环节协同发力，确保电力安全供应。
“‘十五五’我国电力需求将稳步增长，我们研究预计2030年全国全社会用电量13.5万亿千瓦时，‘十五五’年均增长5.5%。《规划》提出2030年发电装机54亿千瓦，非化石能源发电量达到50%的目标，发电结构将深刻调整，煤电等常规保供电源比重将逐步下降，影响电力有效容量的稳定供给能力。在极端天气下，新能源出力断崖式下降、空调采暖等温度敏感负荷快速增长，出现供需‘剪刀差’。”魏玢对能见度分析称，“十五五”是我国推进非化石能源安全可靠有序替代化石能源的关键期间，电力系统作为非化石能源开发利用的关键环节，将面临统筹电力保供、低碳转型与成本疏导等方面的挑战。
一方面，随着电力需求刚性增长，保供压力长期存在。与此同时，“十五五”新能源将保持快速发展势头，但抽水蓄能、气电等传统调节电源建设周期相对较长，新型储能全寿命周期度电成本相对较高，低碳转型深入推进，新能源“量率”协同发展压力大；为支撑大规模新能源并网消纳，电力系统需付出灵活性调节资源投资、系统调节运行、大电网扩展与补强等系统成本，转型成本疏导机制有待健全，充分调动各类调节资源潜力的市场机制有待建立，全国范围内有效配置电力资源的市场机制还需进一步完善。
魏玢认为，要应对上述挑战，保障电力系统韧性与稳定性，需着力提升电力供给、系统调节、市场配置、科技创新等四方面的能力，具体举措包括统筹推进新一代煤电升级改造、水电增容改造、核电参与系统调峰等，持续优化调整常规电源功能定位；加快推动新能源集成融合创新发展，统筹推进“沙戈荒”、水风光一体化、海上风电、分布式光伏和省内集中式等多元化开发格局；统筹考虑顶峰、调峰、爬坡、调频、调压等多时间尺度调节需求，科学制定调节资源发展规模、布局和建设时序，加快推动长时储能突破，积极引入跨系统调节资源；纵深推进全国统一电力市场建设，分类细化系统运行费分摊方式，如建立峰荷责任法分摊容量费等调节成本，推动系统成本公平负担等等。
“西电东送”重点输电通道、大同—怀来—天津南1000千伏特高压输电线路工程施工忙。新华社 图
郑雅楠对能见度分析称，新能源电量渗透率突破临界点后，应对电力系统供需逻辑、运行机理、系统形态的深刻变化，需“五管齐下”构建多元互补的灵活性资源体系，确保系统韧性和稳定性。具体包括：强电网（重塑系统形态）、配储能（重构运行机理）、转煤电（守牢安全托底）、聚负荷（适应供需互动）、建市场（释放有效投资）。
《规划》中围绕能源国际合作的表述，透露出中国在全球能源治理中的角色转变：强化开放条件下的能源安全、参与引领全球能源治理变革。
《规划》称，“十五五”时期是我国能源发展的国际合作调整重塑期。陆如泉对能见度解读说，这一判断与外部环境变化密切相关。当前全球能源地缘政治冲突此起彼伏，俄乌冲突、美伊以冲突背后的实质皆为能源问题，两场冲突尚未完全平息。在此背景下，外部风险进一步加大，深刻重塑国际能源合作。“未来能源国际合作将在推动高质量发展的同时，更加注重高水平安全，将防范风险置于优先位置。”
他强调，“构建立体多元的能源国际合作体系”章节是此次《规划》的一大战略增量，中国不再只是全球能源市场的“战略买家”，更强调“参与引领”，能源合作要从“参与者”到“引领者”转变，其标志就是掌控规则与话语权。
“首先要发挥好存量平台，高质量开展能源主场外交，运营好‘一带一路’和‘全球清洁能源’合作伙伴关系，重大标志性工程与‘小而美’项目相得益彰。增量方面，在可再生能源领域争取更多全球技术标准制定的话语权和影响力。随着我国在全球能源领域领先者地位的不断巩固，硬实力提升自然带动软实力增强，这是水到渠成的过程。”陆如泉对能见度表示。